Az új jogszabály egy újabb jogállás- és jogviszony-típust hoz létre, az állami tisztviselőkét. A munkajog.hu cikkében a törvény által meghatározott előmeneteli rendszer kérdéseit tárgyalják.
Az országgyűlés 2016. május 24-én fogadta el az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvényt [Áttv.].
A 2008-as kormányváltást követően a Magyary program a három hivatásrendre (civil közigazgatás, rendvédelmi, honvédelmi) egyaránt kiterjedő új egységes életpálya létrehozását tűzte ki célul. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény [Ktv.] felváltása kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvénnyel [Ktjv.], majd a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvénnyel [Kttv.] a munkáltató közigazgatási szervek igényeinek megfelelően tette rugalmasabbá a közszolgálati jogviszonyt. Szélesítették például a kinevezésben foglalt feltételektől eltérő foglalkoztatás egyoldalú elrendelésének esetkörét, illetve a jogviszony megszüntetésének új, erőteljes mérlegelési elemeket tartalmazó fajtáit emelték törvényi szintre (bizalomvesztés, méltatlanság). A másik két hivatásrendet érintően ezt követően született meg a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény, majd a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény.
Az Áttv. megalkotásának elvi alapját az állami tisztviselői kar létrehozásáról szóló 1961/2015. (XII. 23.) Korm. határozat képezte. Az új törvény – a korábbi egységesítési céllal szemben – egy újabb jogállás- és jogviszony-típust hoz létre, az állami tisztviselőkét. Az említett kormányhatározat 6. pontja szerint a Kormány egyetért azzal, hogy az állami tisztviselői karra vonatkozó új szabályozás bevezetése „alulról építkező módon” történjen, első lépésben a fővárosi és megyei kormányhivatalok járási hivatalainál „pilot jelleggel”. Ennek megfelelően az állami tisztviselői jogviszony a tervek szerint három lépcsőben váltja fel a kormányzati tisztviselők és köztisztviselők jelenlegi közszolgálati jogviszonyát: 2016. július 1-jétől a városi és megyei kormányhivatalok járási (fővárosi kerületi) hivatalainál foglalkoztatott kormánytisztviselők, 2017. január 1-jétől a fővárosi és megyei kormányhivatalokkal kormányzati szolgálati jogviszonyban állók, 2018. január 1-jétől pedig – addig megalkotandó külön törvény szerint – a minisztériumokban, valamint a kormány, illetve a minisztériumok irányítása alatt álló, törvényben meghatározott központi államigazgatási szerveknél dolgozó kormánytisztviselők tekintetében kerül sor a bevezetésére.
Az állami tisztviselői jogviszony két jellegzetessége: egyfelől az, hogy ez a köz szolgálatára létrejött foglalkoztatási jogviszony, másfelől pedig, hogy az állami tisztviselő és az állam között jön létre (nem a közigazgatási szervvel tehát). Ez utóbbi újdonság alapozza meg elvi szinten az állami tisztviselő közszolgálati igényekhez igazodó rugalmas foglalkoztatását, szabad áthelyezhetőségét, foglalkoztatása szolgálati jellegének kidomborítását. Mindez új szemléletet tükröz a hazai közszféra munkajogában. Ugyanakkor emellett a törvény 2016. július 1-jétől hatályos szövege munkáltatóként a fővárosi és megyei kormányhivatalt nevesíti, a munkáltatói jogkört pedig megosztja a kormánymegbízott (a munkáltató vezetője) és a járási (fővárosi kerületi) hivatalvezető között. A besorolással, illetmény-megállapítással kapcsolatos jogokat ez utóbbi gyakorolja, a kormánymegbízott egyetértésével [Áttv. 4. § e)-g) pont, 24. §]. Jogtechnikai megoldásként az új törvény támaszkodik a Kttv. szabályaira: csak azokat a rendelkezéseket sorolja fel külön, amelyeket nem kell alkalmazni az állami tisztviselőkre. Az Áttv. főbb témái: az értelmező rendelkezések, a jogviszony létesítése, módosítása, megszüntetése, a végkielégítés, a besorolás, az illetmény és a juttatások, valamint a szabadság és a képzés kérdéskörei. Rendelkezik az állami ügykezelők jogállásáról is. Cikkünkben az előmeneteli rendszer kérdéseit tárgyaljuk.
Teljesítményalapú előmeneteli rendszer
Az elmúlt évtizedekben fokozatosan megváltozott a munkaerőpiaci helyzet. Az életpálya legfőbb klasszikus előnye, a stabil, kiszámítható előmenetel egyfelől – az állandó változások miatt – nem mindig biztosított, másfelől önmagában már nem képvisel kellő vonzerőt a minőségi munkaerő számára. A zárt, az életkorra (szakmai gyakorlatra) és a képesítés szintjére alapozó előmeneteli rendszer kivételként kezelte a teljesítményszempontok figyelembevételét az illetmény megállapításánál; például vezetővé válás vagy címadományozás, továbbá az illetmény-eltérítés és a személyi illetmény jogintézménye szolgálata ezt a célt. Az új Áttv-ben – a foglalkoztatás egyéb, lényeges feltételeit követően –már a besorolási és illetményrendszert is eléri a rugalmasítás hulláma. Olyan illetményrendszer kialakítása volt a cél, amely a hagyományos szempontok mellett a munkakör értékelésére is alapoz, a munkakörnek a szervezetben elfoglalt helye, fontossága, az annak betöltéséhez szükséges kompetenciák alapján, és lehetővé teszi az egyéni teljesítmény elismerését az illetmény összegében. Mindez elvben nem csupán a munkáltató számára kedvező, de az állami tisztviselő oldaláról is motivációt jelenthet a színvonalas munkavégzésre.
Az Áttv. szakít a közszolgálati tisztviselőkre, illetve a közalkalmazottakra jellemző, két-tényezős besorolással, és az illetményt több tényezőre visszavezethetően határozza meg. Míg az eddigi illetményrendszerben a teljesítmény-elem kivételes jogi megoldások révén jelent meg, addig az új besorolási rendszernek a másik két tényezővel egyenrangú tényezője.
Az állami tisztviselő végzettsége alapján kerül sor az I. vagy II. kategóriába sorolásra. Az előbbire a felsőfokú végzettséggel, az utóbbira az érettségi végzettséggel rendelkező állami tisztviselő jogosult [Áttv. 13. § (2) bekezdés].
Az időtényező alapján 3 év után állami tanácsos, 11 év után állami főtanácsos, 25 év után állami szakfőtanácsos előmeneteli fokozatba lép az állami tisztviselő [Áttv. 13. § (4)-(5) bekezdés].
A teljesítmény-szempont három különböző szinten is megjelenik az illetmény megállapításánál. Az egyik szint a magasabb előmeneteli fokozatba sorolás idő- és végzettségi feltételeken túli feltételeinek való megfelelés. Ugyanis a szükséges évek megszerzése esetén is csak akkor léphet előre az állami tisztviselő a magasabb előmeneteli fokozatba, ha a minősítése legalább „megfelelt”, valamint, ha a jogszabályban vagy a munkáltató által előírt továbbképzési feltételeket teljesítette (ezt részletesebben lásd később) [Áttv. 13. § (6)-(8) bekezdés].
A teljesítmény másfelől a munkakör-értékelésében jelenik meg. Ez egy, a versenyszférában kialakult humánpolitikai megoldás közigazgatásra adaptálása. Az Áttv. megkülönböztet általános és kiemelt ügyintézői osztályokat. Az ezekbe való besorolásnál figyelembe kell venni az állami tisztviselő munkakörét, a munkakör ellátásához kapcsolódó fizikai, pszichés és munkakörnyezetből adódó terhelést, és a munkakör ellátásához kapcsolódó felelősséget. A Kttv. hatálya alatt a vezetők munkakörként látják el e feladataikat, általában határozatlan időre, ezen az Áttv. sem változtat. A vezetői illetmény és a vezetői illetménypótlék helyett azonban a munkakör értékelésén belül jelenik meg a vezetői feladatok összetettségének és az ezzel járó kiemelt felelősségnek az illetményben való megjelenítése [Áttv. 15. § (3) bekezdés e)-g) pont]. Mindennek részleteiről külön miniszteri rendelet szól majd, melynek megalkotására egyelőre még nem került sor.
A kiemelt ügyintézői osztályba sorolásnak a munkakör értékelésén túl az állami tisztviselő személyes kompetenciáihoz kapcsolódó tényezői is vannak. A munkáltatói jogkörgyakorlónak mérlegelnie kell az állami szolgálati jogviszonyban eltöltött időt, az adott közigazgatási szervnél szerzett tapasztalatot, a közigazgatási szervnek nem minősülő, egyéb munkáltatónál szerzett, a munkaköre alapján ellátott feladatok szempontjából jelentős tapasztalatot, valamint az állami tisztviselő által szerzett végzettséget, egyéb képesítést, nyelvtudást – vagyis azokat a tényezőket is, amelyek őt az adott munkakör minél magasabb színvonalú ellátására alkalmassá teszik [Áttv. 15. § (3) bekezdés a)-d) pont].
A kiemelt ügyintézői osztályba sorolás főszabályként a tárgyévre történik. A besorolás következetességét megtöri az a költségvetési érdeket tükröző rendelkezés, miszerint a fenti feltételek fennállása esetén is csak akkor lehetséges az állami tisztviselő kiemelt ügyintézői osztályba sorolása, ha a megállapított személyi juttatások előirányzatán belül ennek fedezete rendelkezésre áll [Áttv. 15. § (1) bekezdés]. Ha a tárgyévet követő év január 31-ig a munkáltatói jogkörgyakorló „hallgat”, úgy kell tekinteni, mintha a kiemelt ügyintézői osztályba sorolást továbbra is fent kívánná tartani. Egyébként a kiemelt ügyintézői státusz tárgyév közbeni elvesztését eredményezi az ettől való megfosztást kimondó fegyelmi büntetés, az egyéb fegyelmi büntetés hatálya alatt állás, a „megfelelt”-nél rosszabb minősítés, illetve teljesítményértékelés [Áttv. 3. § (4) bekezdés b) pont, 15. § (8) bekezdés, 16. § (5) bekezdés, 17. §].
A harmadik terület, ahol a teljesítmény szempontja érvényesül, az illetmény konkrét összegének meghatározása. Az állami tisztviselők illetménytáblája nem illetményalapból és ahhoz tartozó szorzószámokból, hanem konkrét összegekből áll. Az adott előmeneteli fokozathoz minimum és maximum összegeket határoznak meg a táblák, ezek között 40-150 ezer forintos, kb. 60 %-os eltérés van. Az alsó határ szerinti összegre minden, az adott fokozatba besorolt állami tisztviselőnek alanyi joga van. A felső határig való, tárgyévre szóló eltérítés a munkáltatói jogkörgyakorló döntése körébe tartozik, mérlegelési szempontjai pedig azokkal azonosak, amelyek a kiemelt ügyintézői osztályba sorolást is megalapozzák, illetőleg a tárgyévet megelőző év teljesítményértékelése vagy minősítése. Év közbeni csökkenő teljesítmény esetén soron kívüli teljesítményértékelés lefolytatása alapján csökkenthető is az illetmény összege [Áttv. 19. §].
Az illetményösszegek középfokú végzettségű, II. fokozatba sorolt állami tisztviselők esetén 160.000 és 400.000 forint, felsőfokú végzettségű I. fokozatba soroltak esetén 180.000 és 500.000 forint között mozognak. Fontos, hogy mindezzel együtt megszűnnek a munkáltató közigazgatási szerv állami hierarchiájában elfoglalt helyétől függő illetménykiegészítések, a különböző pótlékok (az éjszakai pótlék kivételével) és a címekhez kapcsolódó, vezetői illetménynek megfelelő illetmények. A szabadságot szintén az új besorolási kategóriákhoz kapcsolódva szabályozza újra az Áttv.
Új továbbképzési szabályok
A közszolgálati tisztviselők hagyományosan közigazgatási alap- illetve szakvizsga tételére kötelezettek, továbbá képzési terv szerinti továbbképzéseken kötelesek részt venni. 2013-től a továbbképzési rendszert a Nemzeti Közszolgálati Egyetem (NKE) működteti.
Az Áttv. maga definiál két szakirányú továbbképzést, illetve szakképzettséget, amely az NKE-n szerezhető, s amely akár az állami tisztviselői jogviszony létesítésének feltételéül is szabható. Sor kerülhet arra is, hogy a jogviszony létesítésétől számított meghatározott időn belüli megszerzését vállalja az állásra jelentkező [Áttv. 5. § (3) bekezdés].
Az említett szakképzettségek a kormányzati, illetve a közigazgatási tanulmányok szakirányú továbbképzése keretében szerezhetők meg. Mindkettő a korábbi közigazgatási szakvizsgának feleltethető meg. Az előbbi három, az utóbbi két féléves tanulmányi idejű továbbképzési program; a kormányzati tanulmányok keretében a magyar állam kormányzásával, szervezetével és működésével kapcsolatos stratégiai és vezetési ismeretek, a közigazgatási tanulmányok keretében pedig a közszolgáltatás-szervezési, az állami szolgáltatásokra vonatkozó alapvető tudásanyag, valamint a szükséges közszolgálati kompetenciák elsajátítása a cél [Áttv. 4. § b) és d) pont]. A közigazgatási tanulmányok szakirányú továbbképzés elvégzése, illetve ennek vállalása a felsőfokú végzettségű állami tisztviselők számára kötelező [Áttv. 14. §]. A vezetői munkakörbe kinevezett állami tisztviselőnek pedig a vezetői munkakörbe történő kinevezésétől számított öt éven belül kormányzati tanulmányok szakirányú továbbképzés során kormányzati tanulmányok szakirányú szakképzettséget kell szereznie [Áttv. 11. § (2) bekezdés].
A törvény meghatározza a továbbképzésekkel egyenértékű, azok alól mentesítő szakképzettségeket is. Ezek körében fontos kiemelni, hogy míg a közigazgatási tanulmányok elvégzése alól a korábbi közigazgatási szakvizsga (vagy azzal egyenértékűnek elismert vizsga, pl. a jogi szakvizsga) mentesít, addig a kormányzati tanulmányok elvégzése alól nem [Áttv. 11. § (6)-(7) bekezdés, 14. § (3) bekezdés]. A kormányzati tanulmányok elvégzése alól továbbá mentesítést adhat a miniszter a korábbi állami vezetői, vagy vezetői munkakörben szerzett tapasztalatra tekintettel is [Áttv. 11. § (5) bekezdés].
Tendenciák és kérdések
Az ismertetett előmeneteli rendszer az Áttv-ben jelenik meg először, s az a jövő kérdése, hogy vajon a bevezetés tapasztalatai alapján valóban megtörténik-e majd a teljes állami közhivatalnok rétegre történő kiterjesztése. Kérdés továbbá, hogy a civil közigazgatás önkormányzati ágát, vagyis a köztisztviselőket érintően bevezetik-e majd. Mi lesz vajon ekkor a Kttv. szerepe? Ha csupán háttértörvényként maradna meg, ez az egységesítés eddigi eredményeinek zárójelbe tételére utalna.
Mivel a honvédelmi és a rendvédelmi hivatásrendekre nem régen fogadott el az Országgyűlés olyan törvényeket, amelyekben az előmenetel nem az Áttv. szerinti rugalmas elvet követi, az is felmerül, hogy vajon e területen a jövőben várható-e hasonló koncepcionális váltás, vagy az egységesítési törekvésről a továbbiakban lemond a jogalkotó. Az egységesítéssel szembemenő jelenség az is, hogy pl. a Nemzeti Adó- és Vámhivatalnál dolgozókra külön jogállási törvény vonatkozik, valamint, hogy újabb jogviszony típust létesített az állami projektértékelő jogviszonyról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2016. évi XXXIII. törvény is. Ez utóbbi egy ún. alapjogviszonyra (fennálló kormányzati szolgálati, közszolgálati, közalkalmazotti jogviszonyra, vagy többségi állami befolyás alatt álló gazdasági társasággal fennálló munkaviszonyra) rárakódó jogviszony, amely alapján az érintett az Európai Unió programozási időszakához kapcsolódó támogatási kérelmek tartalmi értékelését látja el. A közelmúlt ezen fejleményei alapján levonható az a következtetés, hogy a közszolgálati jog fejlődésének iránya egy átmeneti egységesítési időszakot követően újra széttartó irányba fordult.
A másik nagy koncepcionális kérdéskör a rugalmas szabályozást érinti. A rugalmasság az új törvény alapján most már a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyának valamennyi lényeges kérdésére kiterjed: a munkáltató által egyoldalúan – bár garanciák mellett – módosítható mind az, hogy az állami tisztviselő milyen munkát végez, mind az, hogy hol, illetve hogy milyen díjazás ellenében. Elmondható tehát, hogy az Áttv. hatályba lépésével a zárt karrierrendszerrel való szakítás elvi szinten teljesen megtörtént; a gyakorlatban még vegyes rendszer érvényesül. Azt, hogy mindez mennyire teszi vonzóvá a közszolgálati életpályát a jövő munkavállalói számára, s megvalósult-e ezáltal a változások indokaként felhozott hatékony működés célkitűzése, néhány év elteltével lesz indokolt felülvizsgálni.
Forrás: munkajog.hu
